Les intercommunales belges sont nées d'une idée plutôt simple : permettre à plusieurs communes de gérer ensemble des services publics qu'elles ne pourraient pas assumer seules. Eau, énergie, déchets, crématoriums, télédistribution, hôpitaux, infrastructures, développement économique, logement, mobilité : tout ce qui dépasse l'échelle d'une commune peut être mutualisé. Sur le papier, c'est rationnel. Dans la pratique belge, cette rationalité a parfois donné naissance à un labyrinthe institutionnel où même les citoyens ne savent plus qui dirige quoi. Très pratique.

La Belgique a une passion ancienne pour les structures intermédiaires. Entre communes, provinces, régions, communautés, zones de police, ASBL publiques, sociétés anonymes à participation publique, filiales, holdings et intercommunales, l'organisation locale ressemble souvent à un plan de métro dessiné par un fiscaliste sous caféine. Le citoyen paie ses taxes, reçoit ses factures et vote aux élections communales. Mais entre son vote et la décision finale, il peut y avoir une série d'organes où siègent des mandataires qu'il ne connaît pas, dans des structures dont il n'a jamais entendu parler.

😏 Côté cynique
La Belgique a inventé un système où même les citoyens ne savent plus qui dirige quoi. Très pratique.

L'utilité réelle, et la dérive

Le problème n'est pas l'existence des intercommunales. Beaucoup rendent de vrais services. Certaines gèrent des infrastructures essentielles et emploient des équipes compétentes. Le problème commence lorsque ces structures deviennent des lieux de pouvoir peu visibles, de mandats multiples, de rémunérations complémentaires et de gouvernance opaque.

L'intercommunale cesse alors d'être seulement un outil de coopération publique. Elle devient un territoire politique secondaire, avec ses équilibres, ses postes, ses réseaux et ses avantages.

La Cour des comptes, dans plusieurs rapports consacrés aux organismes publics locaux, a régulièrement pointé des difficultés de gouvernance, de contrôle, de transparence ou de suivi des rémunérations. Le constat est rarement spectaculaire dans sa formulation, mais explosif dans ses implications : lorsque des organismes publics se multiplient et que les responsabilités se dispersent, le contrôle démocratique devient plus difficile. Et quand le contrôle devient difficile, la tentation du confort augmente.

Publifin / Nethys : l'éclairage public

Le scandale Publifin / Nethys, révélé en 2017, a donné au grand public un aperçu brutal de cette mécanique. Des mandataires percevaient des rémunérations dans des comités de secteur ou de sous-secteur dont l'activité effective était contestée.

La commission d'enquête wallonne a mis en lumière une gouvernance complexe, des rémunérations discutables et une architecture institutionnelle difficilement lisible. Ce scandale n'a pas inventé le problème. Il a simplement allumé la lumière dans une pièce que beaucoup préféraient garder tamisée.

😏 Côté cynique
Quand une réunion produit plus de revenus que de décisions, on n'est peut-être plus dans le service public mais dans le rendement de présence.
Parlement wallon Namur
Photo : Wikimedia Commons — Le Parlement wallon à Namur. La commission d'enquête Publifin (2017) a révélé l'architecture institutionnelle complexe des intercommunales wallonnes et conduit à plusieurs réformes de gouvernance.

La mécanique des mandats multiples

La question des mandats multiples est centrale. Dans le modèle belge, les mandataires locaux peuvent siéger dans plusieurs structures :

  • Conseil communal et collège.
  • Conseil provincial.
  • Intercommunales dans différents secteurs (eau, énergie, déchets, etc.).
  • ASBL publiques et parapubliques.
  • Sociétés de logement social.
  • Zones de secours et zones de police.
  • Divers organismes parapublics régionaux et communautaires.

Chaque fonction peut être justifiée séparément. Mais l'ensemble produit parfois une accumulation difficile à défendre : même personne, plusieurs casquettes, plusieurs rémunérations, plusieurs responsabilités, et une disponibilité miraculeuse digne d'un super-héros administratif.

Les défenseurs du système répondent que les élus doivent être présents dans ces structures pour garantir le contrôle démocratique. L'argument n'est pas absurde. Mais il devient fragile lorsque le contrôle démocratique se transforme en cercle fermé de mandataires, lorsque les citoyens ne savent pas qui siège où, et lorsque les rémunérations sont difficiles à retrouver. Le contrôle par les élus peut devenir un contrôle des élus par eux-mêmes.

Du service public au groupe semi-privé

L'opacité vient aussi du mélange entre logique publique et logique privée. Certaines intercommunales créent des filiales, prennent des participations dans des sociétés commerciales, développent des activités de marché, investissent dans les médias, les télécoms, l'énergie ou l'immobilier.

Plus la structure devient sophistiquée, plus la question devient gênante : est-on encore dans le service public local, ou dans un groupe économique semi-public piloté par des mandataires politiques avec les réflexes d'un holding privé ?

Le cas Nethys a cristallisé cette interrogation. Société issue d'un groupe public local, elle a développé des activités commerciales importantes et des participations stratégiques. Les révélations sur sa gouvernance, ses rémunérations et ses opérations ont alimenté pendant des années un sentiment de confusion entre intérêt public, logique de marché et pouvoir politique local. L'affaire montre ce qui se passe quand une structure publique acquiert la liberté du privé sans toujours supporter la transparence attendue du public.

Les services essentiels : la sensibilité maximale

Pour les citoyens, le malaise est simple. Si une intercommunale gère l'eau, les déchets ou l'énergie, elle touche à des besoins essentiels. Les administrés ne choisissent pas toujours leur opérateur. Ils paient. Ils subissent les tarifs. Ils financent les investissements.

Dans ce contexte, apprendre que des rémunérations ou mandats opaques se superposent à la gestion des services collectifs donne immédiatement le sentiment d'une captation. L'argent public ou quasi public ne devrait pas ressembler à une rente périphérique.

Les réformes depuis Publifin

Les réformes de transparence ont progressé après les grands scandales. Cadastres de mandats améliorés, règles de rémunération durcies, structures réorganisées, plafonds imposés. Mais le soupçon demeure, parce que la complexité reste.

Tant que le citoyen ne peut pas comprendre facilement qui siège où, pour faire quoi, avec quelle rémunération et sous quel contrôle, la confiance restera fragile.

Ce qu'il faut retenir

Les intercommunales belges sont un outil utile devenu, dans certains cas, un symbole d'opacité. Elles montrent comment une bonne idée administrative peut se transformer en système confortable pour initiés : mandats multiples, rémunérations, filiales, gouvernance complexe et responsabilité diluée.

Le scandale n'est pas toujours dans l'illégalité. Il est parfois dans cette phrase terrible : « tout était conforme ». Parce que lorsque tout est conforme mais que personne ne comprend plus rien, le problème n'est peut-être pas seulement moral. Il est structurel.